El fiscal Enrique Viana y el ecólogo social Eduardo Gudynas evalúan la situación uruguaya en materia ambiental. La legislación nacional es de las mejores, pero no rige, dice el primero. En estos ocho meses ha habido progresos pero también retrocesos, apunta el segundo.

En su calidad de fiscal nacional, Viana ha asumido la defensa del ambiente de manera radical -para él no es una postura personal sino la responsabilidad de su función-, y una de las cuestiones que más llama la atención es que en sus demandas, ya sea por los daños de Dirox, por el plomo y, ahora, por los impactos de las plantas de celulosa, el denunciado es el Estado.

El texto siguiente surge de la exposición y respuestas de Viana en una reunión organizada por la Comisión de Educación y Comunicación de la Unión Mundial para la Naturaleza y la Red de Comunicación Ambiental de América Latina y el Caribe, en sus capítulos de Uruguay.

-Un senador dijo que el fiscal no puede hablar en público, pero usted habla...

-Los fiscales tenemos prohibido comentar los asuntos a nuestro cargo. A mi juicio, esa norma es para los procesos donde los asuntos no son públicos. En los procesos civiles, la ley establece la publicidad de los procesos. Y a ello le sumo el principio que establece la ley de protección del ambiente sobre la garantía de disponibilidad y accesibilidad de la información por cualquier interesado.

-¿Cuál es la autoridad de un fiscal en la cuestión ambiental?

-Los fiscales representamos los intereses generales de la nación, no a las personas individuales sino a la causa pública reconocida en la ley como tal. El artículo 47 de la Constitución es por eso muy importante porque dice que la protección del ambiente es de interés general.

Esto tiene tres consecuencias. Primero, hay que ir al artículo 7 de la Constitución, donde incluye los derechos de las personas y dice que la única manera de limitar esos derechos es por leyes de interés general. El derecho a la propiedad, al trabajo, a la industria, están limitados por esa causal que es la protección del ambiente.

Y la segunda oración, que establece la prohibición de dañar, es casi una disposición penal. Ordena abstenerse a los individuos y al Estado, a las personas públicas y a las privadas, de dañar el ambiente. Es una norma que habilita a muchas de mis demandas, porque el derecho ambiental no es para actuar después del daño sino antes, busca actuar con prevención.

La segunda consecuencia a partir de la Constitución y de distintas disposiciones legales es que se ha creado un orden público ambiental. El orden público son las normas obligatorias que las partes, aun cuando una sea el Estado, no pueden derogar, a menos que se anule la ley o se cambie la Constitución. Pero mientras estén vigentes, no pueden ser motivo de arreglo, transacción o negociación.

Y el tercer efecto es que define las legitimaciones, o sea, mi capacidad de promover una demanda. Al declararse de interés general me permite actuar. También esa disposición marca quién es mi demandado, porque la Constitución indica que la defensa y representación de los intereses generales radica en el Poder Ejecutivo. De allí que el demandado sea el Ministerio de Medio Ambiente, porque es a quien se ha encargado la protección del ambiente. Lo importante es actuar antes del daño y esta es la actuación que he privilegiado.

-¿Cuál es su evaluación de la legislación ambiental vigente?

-La ley de impacto ambiental es muy peligrosa. Es conocido el dicho “hecha la ley, hecha la trampa”. En este caso creo que la ley es la trampa. Es una ley que da una amplia discrecionalidad a la administración. El control no tiene garantías de objetividad y de imparcialidad. Por ejemplo, el estudio de impacto ambiental (EIA) debe ser hecho por profesionales idóneos. La ley supone que deben tener un grado básico de independencia y que su informe debe incluir los aspectos positivos, negativos y, eventualmente, formas de mitigar los impactos negativos.

-¿Qué es lo que está pasando en la realidad?

-La práctica demuestra que el procedimiento se ha ido devaluando. En el caso de M’Bopicuá, la consultora se llama Soluziona, pero Soluziona es filial de una empresa de Unión Fenosa y Unión Fenosa es ence. Son los mismos. En el EIA de Botnia es peor: aparecen a la cabeza el ingeniero Carlos Faroppa y un finlandés, funcionarios de la empresa.

Pero supongamos que la ley pensó en esto como si fuera el informe de un abogado. Entonces la administración debería evaluar este informe, hacer estudios propios y cotejarlos con los de los particulares. Pero aquí nunca se consultó a la Dirección Nacional de Hidrografía, la autoridad número 1 en materia de aguas en el país. Se trataba de pedir un informe, la decisión la toma el ministerio, de acuerdo o no con el informe. ¿De qué sirve que existan profesionales en el Estado si no van a actuar en forma independiente?

-¿Qué opina sobre la última reglamentación de la ley de impacto ambiental?

-El último decreto reglamentario le agregó dos capítulos al aprobado por Jorge Batlle, uno de los cuales permite el desglose de los estudios. Es decir, un EIA para la obra y otro para la operación, lo cual ya se hacía de hecho. Con M’Bopicuá y Botnia, la DINAMA autorizó y dejó una serie de estudios para después, con lo cual la autorización dejó de ser tal. Toda autorización debe ser previa, si no se burla la autorización. Si hay que rehacer una parte de la planta, ¿se lo van a decir a la empresa? No. A mi juicio esa posibilidad de desglosar es ilegal.

-Entonces usted es bastante pesimista sobre las perspectivas.

-En Uruguay se han dado tres etapas. Una primera fue la de creación del ministerio, con las leyes que establecieron sus facultades. La segunda es la de la legislación propiamente ambiental. Una legislación muy buena, muy bonita. ¿Se precisan más leyes? No, al revés, tenemos demasiadas y, a veces, eso genera intersticios por los cuales se cuelan las excepciones y la ley pierde efectividad. La tercera etapa es la actual, la llegada de “los monstruos”, estos grandes emprendimientos.

Uno podía pensar: ¡qué bien que estuvo Uruguay!, porque antes de que llegaran los monstruos tenía un ministerio e hizo la ley. Mi teoría es que los monstruos vinieron porque en Uruguay hay un ministerio y una legislación muy bonita. Si no, no hubieran venido, porque los votantes europeos no aceptan que se vayan a otro país en donde puedan seguir contaminando impunemente.

Habría dos etapas hipotéticas más. Una es la del conflicto: vamos a tener conflictos ambientales, ya con las plantas instaladas. Y la quinta es la de la reacción, porque creo que el Estado va a reaccionar y se va a dar cuenta de los errores. Es un poco la situación de Europa, que no tolera más la contaminación.

-¿Qué expectativa tiene sobre el resultado de sus acciones?

-Estos asuntos no se solucionan llevándolos a un juzgado. A mi juicio, para lo que sirve es como registro inexorable. Usted va registrando una cantidad de momentos, se van marcando etapas y circunstancias. Queda marcado cuál fue la actitud, incluso mi actitud. Yo puedo estar equivocado y podrá venir alguien a decírmelo. Si es así, tendré que asumir esa responsabilidad.

Paradojas del “Uruguay Natural”

Lo más frecuente es que las leyes regulen el presente, no el porvenir y así ha sido con la temática ambiental. Primero fueron preocupaciones, luego pronunciamientos formales y, por último, las normas y los mecanismos de control, encima o en medio de las catástrofes. Y así sigue siendo, sin remedio, hasta el presente.

Sin embargo, Uruguay parece haber sido una excepción. Por un lado, en la medida que no tenía riquezas minerales importantes y no vivió una industrialización de gran escala, el país se conservó ambientalmente bastante sano. Por otro, esto no fue óbice para que desarrollara una importante legislación ambiental.

Estos elementos son la base del llamado “Uruguay Natural”. Pero he ahí que han empezado a adquirir visibilidad serios problemas (contaminación de la población por plomo, de las fuentes de agua por algas tóxicas, de viejas y nuevas industrias sin control) para los cuales aquella estructura legal no surtió efecto.

Y por si lo anterior fuera poco, nos hemos convertido, en un cortísimo lapso, en un país de recursos naturales valiosos y baratos: tierra y agua. Pasamos a ser objeto de las “megainversiones” de grupos trasnacionales que traen al Sur modelos de forestación y producción de celulosa depredadores y contaminantes.

En los gobiernos precedentes, que fueron los que lanzaron las políticas y tomaron las decisiones que habilitaron este proceso, se comenzó a hablar de una “nueva cultura productiva”, pero se hacía con cierta timidez y no se habían podido conocer aún los impactos sociales y ambientales de este fenómeno.

Para sorpresa de muchos, el nuevo gobierno tomó esa bandera en sus manos con mayor ímpetu que sus antecesores. Y asumió en forma explícita la opción por una industrialización bajo tales padrones, declarándola “política de Estado” y “decisión soberana”, soslayando así resistencias de compatriotas y vecinos.

No se cambia el modelo productivo sin provocar grandes alteraciones en la sociedad y su ambiente. Y no se toman decisiones de esta envergadura como una medida política o económica más. Una política de Estado define el rumbo de un país y no se sanciona por decreto o mayorías circunstanciales.

Cuando las leyes no son eficaces, deberán ser revisadas y ajustadas a una nueva realidad. Entonces se discuten con la ciudadanía de la forma más democrática y luego se plasman en la ley y la Constitución, que expresan la voluntad de la nación. La última paradoja es pretender que todo sigue igual, que nada cambió.

Víctor L. Bacchetta

Convenio Brecha/Rel-UITA