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El
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) ha sido
promovido como un
mecanismo útil para reducir emisiones de gases de
efecto invernadero y
transferir recursos a los países en vías de
desarrollo. La experiencia
desarrollada hasta ahora muestra que el alcance de
este mecanismo está
lejos
de cumplir con las expectativas creadas en torno a
su creación y
confirma algunos de los temores existentes sobre su
eficacia. Durante
todo
este año, la Convención de Cambio Climático de
Naciones Unidas
estará discutiendo este tema en el marco de sus
definiciones
“pos-Kioto” que se tomarán en diciembre.
Muchas son las debilidades mostradas en la corta
vida del MDL. Queremos concentrarnos en una de las
preguntas principales: ¿Realmente reduce emisiones
el MDL? Y como
estudio de caso tomaremos uno muy cercano: Botnia
El problema de la
adicionalidad
El Protocolo de Kioto establece unos límites
específicos de emisiones
de gases de efecto invernadero (GEI) para los países
industrializados
(los llamados Anexo 1 por encontrarse listados en
ese apartado de la
Convención). Para ayudarlos a cumplir con estos compromisos
del
Protocolo establece algunos Mecanismos de
Flexibilización, entre ellos
el MDL, que permite a estos países “comprar” reducciones
realizadas en
terceros países, en el entendido de que la atmósfera
es una sola y es
indiferente el sitio del planeta en el que la reducción se
realiza.
El fundamento del MDL es el principio de
equivalencia entre
reducciones realizadas en los países No-Anexo 1 y
permisos de
“sobre-emisiones” en los países del Anexo 1 de la Convención.
Es
decir, las reducciones logradas en los países en
vías de desarrollo
(no Anexo 1) permiten una emisión equivalente de GEI
en los países
desarrollados (Anexo 1) por encima de los límites
acordados en el
Protocolo de Kioto. La existencia de proyectos que
no reduzcan
efectivamente emisiones de GEI resultará en emisiones
globales por
encima de lo esperado con las conocidas
consecuencias derivadas del
cambio climático.
Para evitar esta situación, a los proyectos MDL se
les exige cumplir
con la condición de “adicionalidad”, es decir, deben
asegurar que en
un escenario “normal” o “tendencial” habría una
cierta cantidad de
emisiones de GEI que el proyecto propuesto va a
evitar.
Esto conduce a uno de los mayores problemas que
enfrentan los
proyectos de MDL: la elaboración de la llamada
“línea de base” que
estime como será el futuro. Se trata de describir cual es la
trayectoria esperada de emisiones “en ausencia del
proyecto”, para
luego estimar las emisiones que serán reducidas por
el proyecto.
El caso BOTNIA
Esta condición de adicionalidad es muy débil en
varios de los
proyectos actualmente en ejecución en el mundo. En
este artículo
analizaremos brevemente un caso en particular –el de la
planta de
generación de electricidad de la fábrica de celulosa
Botnia- para
ilustrar una de las dificultades con la que se topa el MDL en
su
intento de evitar emisiones globales, y que los
nuevos acuerdos
pos-Kioto pretenden evitar.
Lo que iría a
ocurrir, no ocurrirá
En el caso del proyecto MDL de Botnia (FBBP: Fray
Bentos Biomass Power
Generation), la suposición para la elaboración de la línea de
base fue
que todas las nuevas incorporaciones para generar
electricidad en
Uruguay
serían en base a combustibles fósiles (ver Documento
de Diseño
de Proyecto en www.unfccc.int). Con base en este diagnóstico,
los
formuladores del proyecto calcularon las emisiones
del sector
eléctrico del Uruguay considerando que todas las
nuevas usinas
eléctricas hasta el año 2027 serían en base a termoeléctricas
en base
a hidrocarburos. Sin embargo, a poco de haber sido
aprobado este
proyecto, el Ministerio de Industria, Energía y Minería del
Uruguay
presentó su plan de incorporación de 500 MW a partir
de fuentes
renovables: eólica, mini-hidráulicas y biomasas para el año
2015.
Estos futuros 500 MW a instalarse representan un 25
por ciento de la capacidad
instalada en el país y es equivalente a todas las centrales
térmicas
actualmente operativas. Por lo tanto es dudoso que
el proyecto
aprobado a Botnia vaya a reducir efectivamente todas
emisiones
previstas, pues en un escenario “en ausencia del proyecto” la
generación no hubiera tenido la carga fósil que la
línea de base
estimó. La diferencia entre las emisiones que se previeron
reducir y
las reducidas efectivamente, dependerá de la premura
con que entren en
operación las nuevas plantas de fuentes renovables
(a la fecha ya hay
más
de
60 MW de esos nuevos proyectos instalados).
Si finalmente resultara -como parece que resultará-
que el proyecto
FBBP reduce menos emisiones que lo previsto, se
estaría permitiendo
una emisión “extra” en los países del Anexo 1
suponiendo que hay una
reducción equivalente en Uruguay (no anexo 1)
que por lo visto
anteriormente, no ocurrirá.
Lo que nunca
ocurriría, hubiera ocurrido
El otro gran equívoco en la línea de base del
proyecto MDL de la
empresa Botnia es suponer que “en ausencia
del proyecto” -es decir, si
no se contara con la financiación suplementaria que
otorgará la venta
de certificados de carbono a través del MDL- la
planta a instalarse
hubiera tenido una caldera “convencional” menos
eficiente. De acuerdo
a la información suministrada en el documento del proyecto,
la
instalación de una caldera convencional no le
hubiera permitido a la
empresa disponer de un excedente para comercializar a través
de la red
eléctrica. La decisión de instalar una caldera de
mayor eficiencia (no
convencional) tiene unos costos o barreras adicionales que el
MDL debe
compensar.
Según la empresa, la nueva caldera es una tecnología
de última
generación que no está disponible en Uruguay, lo
cual supone una
barrera tecnológica que justifica la adición
al
proyecto. Este
tipo de justificación sería aceptable en el caso de
una empresa local,
de limitado poder económico y escaso acceso a tecnología.
Pero es
bastante poco probable en el caso de una empresa
como Botnia, que
factura 1.600 millones de euros al año y está presente en
varios países
del mundo (http://www.botnia.com/es/).
Por otra parte, la selección de esta tecnología le
proporciona a la
empresa un beneficio neto que por sí solo justifica
la inversión. El
documento de evaluación del proyecto presentado en
su oportunidad por
ONGs uruguayas señala: “Analizando los datos de la
evaluación
económica y financiera del proyecto propuesto, la
diferencia entre
aplicar la nueva tecnología y la “convencional”
representa un
beneficio neto para la empresa de aproximadamente 15 millones
de
dólares sin incluir los ingresos por la venta de los
certificados de
carbono.
Es decir, de no aplicarse la moderna y eficiente
tecnología
que propone el proyecto FBBP, el inversor dejaría de
percibir este
importante beneficio, razón por la que no parece sensato
suponer que
esta planta hubiera sido planificada de otra manera”
(www.uruguayambiental.com).
Estos datos evidencian que la opción tecnológica
adoptada por Botnia
para su planta de generación de electricidad, es la
que hubiera
ocurrido de todos modos y no representa ninguna
reducción de emisiones
adicional a la que se hubiera dado en ausencia del proyecto.
El mejor de los casos
Vale la pena aclarar que todo el proceso de
aprobación de este
proyecto ha pasado por todos los procedimientos
requeridos por
Naciones Unidas y un régimen de aprobación nacional que es
uno de los
más rigurosos en el mundo en desarrollo (ver
“Requisitos para la
presentación nacional de un proyecto MDL a la
DINAMA” en
www.cambioclimatico.gub.uy). Es decir que, es muy
probable que este
proyecto analizado, no logre finalmente cumplir con la
condición de
reducir efectivamente emisiones de GEI con relación
al escenario de
referencia, aunque haya pasado por todos los procedimientos
previstos
tanto a nivel nacional como internacional.
Es por este tipo de problemas que el futuro del MDL
es aún
imprevisible y forma parte principal de las
negociaciones que
culminarán en diciembre de este año en la 15ª Conferencia de
las
Partes de la Convención de Cambio Climático en
Copehague.
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